진정한 의미의 산업 육성 정책은 ‘기술 혁신’ 지원

1954년 1월에 발간된 ‘더 애틀랜틱(The Atlantic)’에 따르면 당시 매사추세츠주 상원의원이었던 존 F. 케네디는 산업이 미국 북동부의 뉴잉글랜드에서 미국 남부로 이동하는 것을 막아서는 안 된다고 주장했다. 그는 대신 정부가 뉴잉글랜드 지역 기업을 지원하고, 산업 노동자를 재교육하며 지역 산업 발전 기관에 자금을 지원해야 한다고 했다.

케네디는 남부 지역의 성장을 도모하고 뉴잉글랜드에서는 새로운 산업을 촉진하는 데 있어서 정부가 중요한 역할을 하고 있다는 것을 알고 있었다. 오늘날 산업 정책에 대한 논의는 수십 년간의 논쟁 끝에 다시 그 의제로 돌아왔다. ① 중국의 ‘중국 제조 2025년 계획’, 영국의 산업 전략, 새로운 프랑코-독일 정책 선언에 더해 ② 걸프협력회의(GCC·Gulf Cooperation Council)는 비석유 분야 개발 전략을 발표했고, 많은 개발도상국이 이와 비슷한 산업 다각화 노력을 추진하고 있다.

이러한 정책은 국가 간 경쟁 심화, 생산성 둔화, 제조업 일자리 감소, 불평등 증가 등에서 오는 압박에 대응하는 과정에서 수립됐다. 그러나 산업 정책은 항상 정책 입안자와 학자 간 격렬한 논쟁을 불러일으켰다.

비평가들은 정부의 산업 정책은 많은 나라에서 효과가 없었고 대신 관치금융과 부패를 초래했다고 주장한다. 그들은 경제에서 국가의 역할을 줄이고, 기업 환경을 개선하고, 인프라와 교육에 투자해야 한다고 주장한다. 기업에 유리한 환경에서 많은 기업과 기업가가 등장하고 성장할 수 있다는 것이다. 실제 중남미를 비롯해 여러 나라의 산업 정책 실패 사례는 이 같은 견해에 힘을 싣는다.

반면 산업 정책 옹호론자는 우리가 국가 개입이 필요한 일종의 ‘시장 실패의 세계’에 살고 있다고 주장한다. 정부의 개입이 없으면 특히 첨단 기술 분야의 경우 아무리 좋은 환경이 주어진다고 해도 새로운 산업이 등장하기 어렵다는 것이다. 이들은 동아시아 경제의 성공 배경에 초점을 맞추고 있다.

최근 국제통화기금(IMF) 조사 보고서를 통해 우리는 이러한 과거의 성공 사례를 토대로 ‘진정한’ 산업 정책의 근간을 이루는 세 가지 원칙을 추려내는 작업을 했다. 일본, 독일, 미국뿐 아니라 싱가포르, 한국과 같은 아시아의 기적이라 불리는 지역에서 정부는 신흥 기술 분야에서 국내 기업을 지원하기 위해 초기부터 개입했다. 첨단 분야에 대한 정부의 전폭적인 지원은 기술 혁신 정책을 의미한다.

기술과 혁신이 경제 성장의 핵심이다. 중국의 ‘중국 제조 2025’ 정책은 본질적으로 한국과 일본이 이른바 ③ 중진국 함정에서 벗어나기 위해 사용했던 전략을 모방한 것이다. 마찬가지로, 새로운 프랑코-독일 산업 정책 전략도 미래의 산업, 즉 재생 에너지나 인공지능, 로봇 산업에 초점을 맞추고 있다.

혁신의 잠재력을 개발하는 것은 선진국과 개발도상국 모두에 열려있는 선택지다. 글로벌 가치사슬에서 국가가 어떤 위치에 있는지에 상관없이 최첨단 기술을 개발하는 데 국력을 집중할 수 있다. 최첨단 기술을 개발하는 것은 국내 투자자와 기업뿐만 아니라 다른 지역의 소비자와 산업에도 기회를 창출한다. 게다가 기술 발전은 모두에게 유익할 수 있고, 전 세계적으로 경쟁, 혁신 그리고 생활 수준에 기여할 수 있다.

날기 위해서는 두 개의 날개가 필요하듯이 효과적인 기술 혁신 정책을 구현하기 위해서는 정부와 시장이 모두 필요하다. 국가와 시장을 대립 관계로 보는 방식은 잘못됐다. 2016년 저서 ‘브레이킹 오일 스펠(Breaking the Oil Spell)’에서 주장했듯이, 국가는 시장이 자발적으로 자원을 투입하지 않는 산업에 자원을 조달하는 것을 유도해야 한다. 동시에 정부는 자율적이고 경쟁적인 민간 활동을 저해하지 않기 위해 시장에 의한 의사 결정을 존중해야 한다. 경제학자 ④ 마리아나 마즈카토(Mariana Mazzucato)는 “대중이 단순히 긍정적이거나 온순한 태도를 보이는 것이 아니라 야망을 품을 때, 새로운 영역을 개척할 수 있다”고 했다.

마즈카토는 뉴잉글랜드의 전통 산업이 몰락하는 과정에서 미국 정부가 조달 정책뿐 아니라 연구·개발(R&D)에 대한 공적 투자를 통해 기술 혁신을 적극적으로 지원하고 새로운 분야의 창출을 촉진하고 있었다는 점을 강조했다. 실제 1979년 미국 연방정부의 공적 조달은 항공기, 라디오, 텔레비전 장비 구입의 절반을 차지했다.

더 넓게 보면 국가가 공공 R&D, 위험 자본의 제공, 인프라와 기술에 대한 투자 등을 통해 신기술 육성과 상용화를 지원해야 할 이론적이고 경험적인 이유가 많다. 이러한 지출은 기존 혁신에 이익이 될 뿐만 아니라 새로운 혁신 창출에도 도움이 된다. 국가 주도 개발 정책 효과는 1961년 케네디가 달 탐사선 개발을 추진했을 때 가장 잘 드러났다. 불가능해 보였던 과제가 10년 만에 현실이 됐다.

기술과 혁신을 지원하려는 미국의 추진력은 과학과 파괴적인 기술의 진보로 이어졌고, 세계 최고의 첨단 기술 산업의 탄생을 이끌었다. 그 뒤를 이어 여러 아시아 국가가 ‘진정한’ 산업 정책을 추구함으로써 그들 자신의 경제적 기적을 이뤘다. 이제 모든 국가는 기술 혁신 정책을 구현할 기회가 있다. 만약 그들이 성공한다면 그 결실은 우리 모두에게 이익이 될 것이다.